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ENA在对高级公务员培训中值得借鉴的几点做法
发布时间:2008-07-03 08:12:00   点击数:

靳铭

摘 要:法国国立行政学院(ENA)对高级公务员的培训特色鲜明、富有实效。本文从培训理念、运作机制、教学设计、培训方法以及培训目标等方面,思考ENA在对高级公务员培训中值得借鉴的几点做法。

法国国立行政学院(ENA)的办学独具特色,其教学培训工作始终紧紧围绕着为政府部门培养业务素质高、工作能力强的高层次公务员的目标,在公务员培训领域独树一帜,声誉卓著,被誉为法国高级公务员的摇篮,也可以说是一所典型的精英教育培训机构。2007年5月至6月,本人有幸参加了在ENA举办“小康社会领导者培训项目”第3期当代教育发展趋势与培训管理专题研究班,感受了ENA对高级公务员培训的运作模式和教学方法,尽管与澳门皇家赌场55533网址的干部培训机构的做法有所区别,但其很多理念和方法值得大家借鉴和参考。

 一、将社会发展、岗位需求与个人职业生涯相结合,形成了以法律为保障的培训机制。

ENA是法国政府根据戴高乐(De Gaulle)将军1945年10月9日签署的法令创办的[1]。创办ENA的动机之一就是为适应社会发展的需要,培训未来的高级公务员,使之具有较高的能力与素质,适合担任政府官员、行政法官、外交官等,并打破各个部门自行招考的局面,实行统一招考,实施行政通才培养,以有助于经过培训的人员在行政部门的流动任职。

法国高级公务员培训的一个很重要的理念就是为适应社会发展需要而不断变革。ENA创办初期的理念就是如此,随着社会的发展更是如此。八十年代初,法国提出了行政管理现代化、民主化的要求,对此他们把培训作为实现行政部门现代化的核心内容,通过对各级公务员的强化培训,打破行政化和官僚主义管理;随着欧洲一体化进程的不断推进,又提出了使法国行政管理适应欧盟法律和政策的要求,通过培训,使欧盟的法律政策在法国得到落实;近几年,加速推进行政管理由资源型管理向绩效管理转变,制定了推进这一变革的《财政法与组织法》,并把公职部并入财政部,明确提出凡有变革必先培训的要求,目前法国全国上下正在组织实施《财政法与组织法》的大规模培训。与此同时,法国特别重视培训的理论研究,不断提出新的理念用以引导培训工作。从重视初任培训到提出终身教育,从重视精英教育到提出全员培训。这些理念,使其对高级公务员的培训不仅将岗位需求与社会变革紧密结合起来,同时也将公务员的职业生涯与社会发展紧密结合起来,使整个培训工作突出了战略性的定位。有学者称之为强烈的革新意识和前瞻性的培训目标[2]。应该看到,当今世界变化复杂、竞争激烈,任何一个执政党和政府都高度重视培养和造就大批精明强干的政治、行政人才。只有这样,才能使国家应对各种挑战,又好又快的发展。

值得一提的是,法国对各类公务员培训(包括对企业人员的培训)都有完备的法律规定,强调依法进行培训。一是注重立法为先。法国在1946年就由国民议会通过制定了《公务员总章程》,对公务员的培训作了原则规定,并且根据社会发展不断充实完善。二是不断配套各类法规,将法律规定具体化。比如2007年颁布的《个人培训权法》规定了公务员每年有权享受培训的时间和方式等等。这种建立在全社会的法制观念,促使法国的公务员培训进入了法制化、规范化的轨道。

二、将社会化、多元化与高素质相结合,构建了以优势资源为依托的培训模式。

ENA在办学过程中,不仅在师资队伍建设上,而且在实习教学的运作上,全方位注重整合社会优势资源为其所用。以师资队伍为例,ENA没有自己的专职教师,所有教学都由兼职教师来完成。其中政府高级公务员居多,约占70%,由于国立行政学院的特殊地位和影响力,学院的师资得到了政府部门强有力的支撑,只有非常出色的高级政府官员,才有幸被推荐或聘请担任国立行政学院的兼职教师。同时,ENA也不乏知名的专家、学者、大学教授、职业培训师。受聘教员大都是在某一领域做出突出成绩或领先的人物。 就学生的实习教学而言,国内主要在省政府、国家行政部门及企业进行;国外则在法国驻外使馆、国际组织甚至其他国家的政府机构中进行。
虽然ENA没有专职教师,但他有一支高素质、高水平的培训项目策划、培训主题设计、培训内容安排、教学质量监管的专业人才队伍。学院一级的领导(相当于政府的部长级)和各部门的领导(培训部、科研与出版部、实习部、国际关系部等)大多是从法国政府其他部门调到ENA任职的。如院长安图瓦纳?杜尔勒曼(Antoine Durrleman),曾任巴黎市公共救济与医院事务局局长、国家审计法院审计法官[3];学院国际部主任菲利浦?巴斯岱里卡(Philippe Bastelica),曾任法国政府外交参赞。处以下管理人员都是向社会公开招聘的高学历专业人才。正是这样一支团队,支撑法国国立行政学院(ENA)有序高效运转。

2005年ENA共有在编人员226人,而学院的教学工作则由1100多名外聘主讲专家承担[4]。他们将社会化、多元化与高素质相结合,构建了以优势资源为依托的全新办学模式。

三、将开放性、多元化和灵活性相结合,凸现了以适应经济全球化和欧盟一体化需要的培训格局

为适应经济全球化和欧盟一体化的需要, ENA对公务员培训实行开放、多元、灵活的策略。一是在培训内容上既学习本国法律、政策、岗位需要和职业发展所需的常识和技能,还加强对世界经济政治外交特别是欧盟法律、政策和运行机制的学习研究;既学习传统的经济、政治、法律和管理常识,也将传播学、谈判学等新兴学科引入课堂,大大丰富并拓宽了培训内容,形成了开放、多元的内容体系。二是在生源上逐步重视招收欧洲其他国家乃至世界各国的公民学习,同时鼓励欧盟毕业生在本国就业。三是通过与其他国家合作办班,积极开展国际交流。四是鼓励学员到欧盟国家或其他国家实习,以培养学员的开放心态,开拓精神和世界眼光,也有利于培训机构提高办学水平。五是在培训队伍建设上如前面所分析得那样,他们特别注重用好政府资源和社会资源,用好国内资源和欧洲以及国际资源,用好行政资源和市场资源。他们将开放性、多元化和灵活性相结合,凸现了以适应经济全球化和欧盟一体化需要的培训格局和培训特色。

四、将现场教学、行为训练与能力培养相结合,设计了以满足需求为核心的实习制培训方式

学员一旦通过严格的入学考试进入ENA,一般认为他已经具备了从政的基础常识。ENA不再安排基础理论课的学习,主要是提供实践性的培训,整个学制及培训内容就是根据这样的培训需求来设计安排的。

ENA目前的学制是27个月,分为第一年的实习期和第二年的学习期,这种安排的特点是突出实习的重要作用。根据ENA实习制度的安排,一年的实习6个月在省长身边,6个月的实习在驻外大使身边,参与领导人贴身工作班子的工作会议(如每天参加省长或大使3-4人工作班子的例会),听取各方情况汇报。这种通过在领导人身边近距离的现场体验式学习,他们称之为“贴身实习制”。

学员实习的导师就是省长或大使,如省长参加议会会议,学员一起前往,这是通过亲身经历来学习的过程。学生不仅观察,而且对省长或大使交办的工作加以处理,相当于代理省长助理。省长的办公厅主任度假时,由实习生代理其职务,处理诸如社会治安、公共秩序、与议员沟通、如何行使权力、突发事件处置、为人处世以及与各部门协调等。所有这些使实习生从各个层面对领导职位进行观察,这种实习方式是最好的实践性学习。实习结束前,学院实习部要派专人到学员实习的部门,对学员实习期间的表现进行评估和考核。

实习回来后,第二年的课堂教学是以案例教学为主。前面已经谈到,ENA没有专职教师,他的教学中的案例直接来源于教员的实际工作中发生的真实事例。以案例教学为主的课堂教学,实质上也是贯穿着行为训练和能力培养的一种模拟性实习。

长期的实践中,ENA发现,“一年实习,一年授课”的学制也存在实习活动与教学内容相对脱节的问题。因此ENA对这种延续了近20年的学制安排进行了重大改革,2006年起开始实行新的学制。新学制的内容是:教学与实习交替进行,使学习活动与教学内容相互补充。学员在两年的学习期间,每个学年安排一次4-5个月的实习,每次邀请实习相关部门的主要官员先容情况,开设一些相关讲座,使学员掌握一些必要的背景常识和实用工具。另外,实习地点处在省政府和驻外机构外,同时还新增了企业和地方政府两类实习地点,新地点的实习,如同在省政府和大使馆一样,都安排在相关领导人身边。

在实习中学习,在实践中提高,将现场教学、行为训练与能力培养相结合,已成为ENA培养高级公务员的办学传统。

五、将研究式、模拟式与操作式相结合,创新了以提升能力为导向的案例教学。

在ENA,所谓课堂教学就是案例教学。在27个月的学制中,除一年左右的实习外,约有7门课程,每门课程由15个左右的案例组成。这样一来,在整个学习期间,每个学生要做100个左右的案例练习。据先容,案例教学占整个课堂教学的60%-70%的份量。

(1)ENA案例教学的三种形式

一是案例研究式:主讲教师给定一个题目(真实事件),要求学生围绕该题目收集各种资料,写出一份50—100页的研究报告,内容包括背景资料、文件附录和解决方案。教师在此基础上再做课堂讲评并打分。

二是案例模拟式:主讲教师选定一个主题,将一个班的学员分成若干小组,各小组扮演案例中指定的角色;教师给学员分发相应的文字材料准备阅读,然后课堂现场开会,比如听证会、班子例会、外交谈判、劳资谈判等,教师现场点评并打分。

三是案例实际操作式:主讲教师课前将某一事件的相关材料发给学员,上课时教师作简要的背景先容并假定学员的身份,要求学员经3—5小时的准备,当场起草一份工作文件。

(2)ENA案例教学的特点

一是教学的案例都是原汁原味的真实实例[5]。要求案例涉及的文件必须是近期的和真实的,是没有被修改和润色的,保留了真实生活的无序性和复杂性。并且案例不需要按照某种“格式”编写,学员可以充分自由地设想解决方案,不同的小组可以有全然不同的方案。这些案例教学,或是近期法国内政外交已发生的重大事件,也可能是法国政府或社会公众正在讨论、议论的事项(比如融入欧洲、巴黎第三机场修建、市政联合体的建设等)。

二是案例教学的主持人即主讲教师,都是法国政界的高级官员,每位教师所选的案例就是他们亲身经历的事件,或者是他们分管领域里发生的事件。因此,他们对案例的背景、过程和结果都非常清楚。

由此可见,ENA的案例教学与“经典案例”的案例教学不同,其案例教学的主讲者都是实际工作的领导者,所选的案例也都是主讲者亲身经历的事件,是真实、鲜活、生动地传授从政体会和领导心得。这样的教学形式,将研究、模拟与实际操作相结合,非常有效地提升了学员的实际工作能力。事实上重视学员实际工作能力的培养和适应多个部门工作意义特殊,不仅帮助学员开拓了更为开阔的发展空间,也使政府部门加强了跨部合作与交流,特别是能进一步增强了高级公务员的国家意识和全局观念。

六、将选拔、培训与任职相结合,突出了以精英教育为追求的培训目标

培训目标的确立,不仅决定着培训理念、培训机制,而且贯穿整个培训过程,并且形成一定的培训特色。ENA在入学、教学、实习和毕业的每个环节上始终坚持高标准、严要求,以确保通过教育培训向国家输送精英人才的目的。

(1)高标准的竞考入学制

ENA每年的招生,是政府各部门在每年的预算中就已列出需要补充的职位,并确定其中多少是需要ENA的学员补充,经各部首长协调后确定,再由政府公职部和ENA公布招生,然后通过外部竞考、内部竞考和第三类竞考进行招生。ENA每届招生100人左右,外部竞考占50%、内部竞考占40%、第三类竞考占10%。国立行政学院的法国学员凡以前不具备公务员身份者一经录取入学,即获得公务员资格。

外部竞考向所有欧盟成员国国民开放,对象为年龄在28岁以下并已拥有至少拥有相当于学士学位等级文凭的大学生;内部竞考对象为至少有4年有效工龄且年龄与竞考当年1月1日不超过35岁的公务员(fonctionnairn)或公职人员(agent public)(这是45年开始就使用的形式,一直延续至今);第三类竞考对象为年龄在40岁以下、拥有在行政机关部门以外任何部门至少8年职业经验,或能证明在某一级地方政府民选议会担任8年议员的人士。该制度是上世纪90年代设立,目的是为了在行政部门和议员(民选官员)之间建立相关联系。ENA招生竞争很激烈,淘汰率很高。在民众心目中,ENA有精英主义倾向,近几年情况看,录取率仅在报名人数的8%左右。

(2)实用性和实效性相结合的培训特点

ENA始终将重视实际工作能力的培养贯穿整个过程,突出实用性和实效性。一是注重需求调研。是否需要培训,培训什么内容,需要通过逐层调研分析后综合决定;二是创新培训方法。ENA提倡办小班,注重案例教学,组织学员进行角色扮演、集体研讨,进行互动式参与式教学,特别是把实习作为培训的重要环节;三是坚持实行培训质量评估。在训前对培训计划进行评估,在训中全程评估(每次课后都要请学员对教学内容、教学方法等进行评价),培训班结束后,组织专家、培训部门主管评估,综合评估培训计划是否完成,培训目标是否达到,培训课程是否合理,培训投资是否有效等。对有些重要的培训项目,还进行跟踪评估等等。

(3)任职排名制的激励机制

ENA为保证学员的培养质量,实行了一套严格的学员成绩排名制。每个学习阶段(包括实习)都要有学院的独立评审委员会对每一个学生的考试、考核进行打分,所有的学员都要按分数高低进行排名。学员的就业任职完全与排名挂钩,即以排名先后顺序挑选职位,学员一旦选择了自己愿意的职位,政府部门无任何理由拒绝接收。这种制度机制,使每个学员在整个学习期间,都具有强烈的学习动力和极高的学习热情。

20世纪80年代以来,法国有关部门还规定,高级公务员在晋升到一定级别时,必须到国立行政学院接受为期8个月到1年的晋升培训或“再定位”培训。这种将选拔、培训与任职相结合,既突出了以精英教育的培训目标,又为学员的学习注入了无形的动力,两者相辅相成,相得益彰。

与澳门皇家赌场55533网址的培训机构比较,尽管与ENA的做法有所区别,但ENA的培训的理念和一些做法值得大家借鉴和参考。比如干部教育培训必须把自觉服务于党和国家大局这一根本规律作为不变的主题,更加重视完善法规制度体系,强化干部教育培训的法制意识。同时还应进一步加强干部教育培训法规制度的完善配套工作;再如应进一步建立完善干部教育培训质量评估体系,切实实现教育培训规模、质量、效益的统一;特别是要充分认识到干部教育培训是一项社会系统工程,要进一步在全国范围内构建资源共享、优势互补、分工明确、各有侧重、各具特色的干部教育培训机构网络体系,在师资队伍、现场教学点和社会实践基地建设的诸多方面,抓好干部教育培训优质资源的整合工作,充分地发挥各种优势资源的作用,以进一步拓展澳门皇家赌场55533网址新时期的干部教育培训的创新路经。

(编辑系澳门皇家赌场真人在线培训部部长 教授 博士)

来源:澳门皇家赌场真人在线部学报

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