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建立完善党内法规与国家法律的长效协调机制
发布时间:2018-03-13 14:23:39   点击数:

陈雪,孙峰

(国家行政学院,北京海淀100089

 

【摘要】建立完善中国共产党党内法规与国家法律的长效协调机制对协调推进“四个全面”战略实施具有重大意义。党内法规与国家法律的协调应坚持党的领导、遵守宪法和法律、广泛吸纳人民群众参与。建议在中央和地方层面成立“党内法规与国家法律协调小组”,作为党内法规与国家法律协调常设工作机构,按照规范的程序,统筹推进党内法规与国家法律的衔接协调事宜,维护党内法规与国家法律的一致性,完善党内法规与国家法律的衔接等工作。

【关键词】党内法规;国家法律;衔接和协调;中国特色社会主义法治体系

【中图分类号】D262.6【文献标志码】A【文章编码号】1674—0351201706—0132—05

 

  中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出,“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”,要“形成完备的法律规范体系”,“形成完善的党内法规体系”,要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。习大大总书记在党的十九大报告中进一步强调,要坚持“依法治国和依规治党有机统一”。在中国共产党长期执政的政治语境中,党内法规和国家法律是支撑全面推进依法治国的两大规范体系,二者共同构成了中国特色社会主义法治体系的基础。在“四个全面”战略布局中,党内法规与国家法律的衔接、协调对全面从严治党和全面推进依法治国两方面工作的协调推进具有重大意义。

  韩强、秦前红、操申斌、罗许生、刘雪斌等学者对协调党内法规和国家法律相关问题作了探讨,但多为原则性分析,没有提出系统的长效协调机制。本文对党内法规与国家法律协调的原则、机构、内容与程序进行研究,提出建立一个可操作的、系统的党内法规和国家法律长效协调机制。

一、确定党内法规与国家法律协调的原则

  习大大总书记强调:“在中国,发展社会主义民主政治,保证人民当家作主,保证国家政治生活既充满活力又安定有序,关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”建立党内法规与国家法律的长效协调机制,要遵守以下三个原则。

  (一)坚持党的领导

  中国近代以来的历史表明,中国共产党的领导是中国革命和建设成功的根本保障。习大大总书记曾指出:“坚持和完善党的领导,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所在、幸福所在。”“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,处在总揽全局、协调各方的地位。社会主义法治必须坚持党的领导”。十九大报告指出要“坚持党对一切工作的领导”。党内法规和国家法律的协调工作是当前社会主义法治工作的重要内容,要不折不扣地坚持党的领导。在协调党内法规和国家法律的制定、实施和评估工作中,应当充分发挥党的领导核心作用,在党的统一领导下,准确把握工作方向,协调各方利益和主张,形成推动党内法规和国家法律衔接、协调的合力。

  (二)遵守宪法和法律

  在全面推进依法治国的战略部署中,所有组织和个人都必须遵守宪法和法律。中国共产党作为执政党,应当带头遵守宪法和法律。我党对此有明确的认识,无论党章党规还是党的领导人,都反复要求党必须在宪法和法律范围内活动。习大大总书记指出:“党的领导必须依靠社会主义法治”。宪法和法律是党领导人民制定的,是党和人民统一意志的体现,遵守宪法和法律,就是服从党和人民的统一意志。党内法规不能与国家法律相抵触,党内法规不能取代国家法律,党内法规和国家法律协调机构的建立、所协调的事务内容以及协调的程序等,均不得违反宪法和相关法律。

  (三)广泛吸纳人民群众参与

  中国共产党代表着最广大人民群众的根本利益,中华人民共和国是人民民主专政国家,党内法规和国家法律的协调应当体现人民当家作主的原则;党内法规虽然为党内规范,但其作用会影响到社会生活的方方面面,影响到广大人民群众的切身利益,法律也是关系广大人民群众利益的重要规范。因此在党内法规和国家法律的制定、实施、评估,以及二者的协调中,都应当完善民主参与机制,广泛吸纳广大党员和人民群众参与,充分运用人民群众的智慧和力量,充分发挥人民群众对党,以及对国家立法、司法、执法等权力的监督作用。

二、成立党内法规与国家法律协调的机构

  为贯彻落实中共十八届四中全会关于“完善党内法规制定体制机制”要求,中共中央于2015年批准建立了中央党内法规工作联席会议制度,搭建了跨部门会商协作机制。中央党内法规工作联席会议在中央书记处领导下开展工作,主要职责是“研究中央党内法规制定工作规划和年度工作计划、统筹协调综合性中央党内法规制定工作、推动已出台中央党内法规的贯彻实施等”。联席会议办公室设在中央办公厅法规局,成员单位包括中央纪委机关、中组部等14家单位。

  中央党内法规工作联席会议制度的建立,对党内法规的内部协调工作具有重要意义,但实践中仍不能满足党内法规与国家法律在制定、实施、评估等环节中相协调的需要。首先,党内法规与法律的协调不仅是党内法规单方面的工作,而联席会议的成员单位主要是与党内法规工作关联性强的单位,缺少国家法律制定、实施和评估单位的参与;其次,党内法规与国家法律的协调是一项专门的、常态性的工作,而党内法规工作联席会议制度不是一个专门的常设机构;最后,实践中党内法规工作联席会议制度的作用主要集中于促进党内法规之间的协调,对于党内法规和国家法律之间的协调作用有限,而对于法律与党的思想、决议保持一致方面,则无能为力,不能满足党规与国法实现长效全面协调的需要。为完善党内法规与国家法律的长效协调机制,可以考虑在中央党内法规工作联席会议的基础上,在中央成立“党内法规与国家法律协调小组”(以下简称“协调小组”),作为负责党内法规与国家法律协调工作的常设机构,其职责为统筹推进党内法规和国家法律的衔接与协调事宜。地方党委可以在地方成立协调小组。

  协调小组应当设在党内,以坚持党对党内法规和国家法律协调工作的领导。中央协调小组可以参照当前中央党内法规工作联席会议的机构设置,在中央书记处领导下开展工作,办公室也可以设在中央办公厅,便于其行使协调各方的职能。中央协调小组成员主要应当包括以下几个类别:其一,党内各主要部门的领导。不仅应当包括有权制定党内法规的部门,还应当包括其他主要部门,因为协调小组的协调范围不限于党内法规制定环节,还包括实施、评估等其他环节。其二,有权制定法律、行政法规机构的党组(党委)相关领导,即全国人大常委会和国务院党组(党委)相关领导。其三,最高人民法院、最高人民检察院、以及正在试点建立的监察委员会党组(党委)相关领导。其四,政府其他相关部门,如国务院法制办、公安部、司法部等党组(党委)相关领导。其五,党规与国法的协调要广泛吸纳人民群众参与,充分运用人民群众的智慧和力量,因此,应当将全国政协党组领导纳入协调小组;协调小组还可以聘请高校、科研机构相关专家学者组成专家委员会,负责疑难问题的咨询工作,旨在更广泛地吸纳社会各界人士的参与,促进民主决策和科学决策。地方党委成立的协调小组可以参照中央协调小组进行组建。

三、明确党内法规与国家法律协调的内容

  党内法规与国家法律协调工作的内容主要是:以党内法规与国家法律协调小组为主体,维护党内法规与国家法律的一致性,完善党内法规与国家法律的衔接。

  (一)维护党内法规与国家法律的一致性

  党内法规与国家法律的一致性,一方面体现在党内法规应当遵守国家宪法和法律,不能与宪法和法律冲突或抵触。1990年公布施行的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和2013年公布施行的《中国共产党党内法规制定条例》,均要求党内法规的制定应“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”。然而实践中,由于协调工作不到位,党内法规的部分规定未能与法律保持一致。比如,2012—2014年,中央办公厅会同有关部门对党内法规和规范性文件进行集中清理,清理出为数不少的与党章、宪法和法律不一致的党内法规文件。党内法规与国家法律的一致性另一方面要求法律要体现党的意志。《决定》指出要“加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序”。2016 2月中共中央印发《关于加强党领导立法工作的意见》,对党领导立法进一步作出详细规定。法律要紧跟党的步伐,保障党确定的工作中心和重点任务的顺利完成,促进党的目标顺利实现。

  为维护党内法规与国家法律的一致性,协调小组应做好以下工作:制定党内法规时,应在协调小组的框架内,充分征求和汲取各方意见,在规划、起草、审核、批准、发布等各个环节严格把关,尽力确保新出台的党内法规与宪法和法律相一致;在党内法规实行中发现其与宪法和法律不一致时,应及时发挥协调小组的作用,尽快对党内法规做出调整;如果确属相关国家法律存在问题,可以暂停相关党内法规的施行,同时协调立法机构党组织按照法定程序推动相关法律的修订工作;坚持定期对党内法规进行清理,及时发现和处理党内法规与国家法律不一致的问题。同时,国家立法机关立法或修订法律时,其党组织应在协调小组的框架内,会同党内相关部门将党的目标、党的工作重心、党的重点任务等按照法定程序转化为国家法律;党对立法工作中重大问题的决策等现行制度也可以纳入协调小组框架之内。

  (二)完善党内法规与国家法律的衔接

  党内法规和国家法律作为中国特色社会主义法治体系的两大基础,二者是相辅相成、相互补充、相互促进、相互保障的关系。但在目前,党内法规与国家法律并未真正做到无缝对接。完善党内法规与国家法律的衔接是协调小组工作的重要内容。

  对于涉及党的领导地位和作用等事宜的国家法律规定,协调小组应协调党内相关部门及时配合,制定和实施相关规章制度;党内法规对党员、党组织以及党的地位作用作出规定时,需要国家法律进一步承认、补充、保障的,协调小组应协调立法机构党组(党委)通过法定程序推动相关立法、修法工作;部分党内法规经过党内施行,效果良好,有必要推行至全社会范围的(如党内反腐败相关规定等),协调小组可以协调立法机构党组织通过法定程序在相关党内法规的基础上推动相关立法工作;国家法律没有作出规定的领域,如党员干部的道德作风问题,协调小组应协调党内相关部门以党内法规的形式严格规定,以纯洁党的队伍,落实从严治党的要求;在执纪执法过程中,协调小组应协调党的纪律检查机关和国家相关司法、执法、监察机构分工配合,研究、制定和实施党员干部违纪违法案件办理协调制度。

  四、规范党内法规与国家法律相协调的程序

  协调小组在党内法规和国家法律的制定、实施、评估等工作的协调中,应当依据一定的规范程序,这是从严治党的要求,也是建设社会主义法治国家的必然要求。

  (一)党内法规制定和国家立法工作中的协调

  当前澳门皇家赌场55533网址党内法规制定和国家立法工作协调程序不完善。2013年公布实行的《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的制定规划与计划、起草、审批、发布、备案、清理与评估等程序作了明确规定,但较少涉及与国家立法工作的具体协调事宜。20162月中共中央印发了《关于加强党领导立法工作的意见》,其中对于党内法规制定和国家立法工作的协调规定也较少。在党内法规制定和国家立法工作的协调中,协调小组应当发挥核心作用。

  在党内法规制定的全过程中,应充分发挥协调小组的作用:在协调小组的框架中,党内法规五年规划和年度计划应征求国家立法机关党组织的意见,实现党内法规制定与国家立法工作规划、计划的衔接和协调;党内法规的起草机构应与国家立法机关党组织在协调小组的框架内沟通,就拟制定的党内法规与相关国家法律内容的衔接与协调达成一致,必要时可吸纳国家立法机关相关党组织成员参与起草工作;审议批准机关审核党内法规草案“是否同宪法和法律不一致”时,或者中央办公厅审查报送中央备案的地方党内法规和规范性文件的合法性时,可以交由具有法律说明权的国家立法机关相关党组织审核;党内法规制定机关应在协调小组的框架内会同国家立法机关相关党组织定期对党内法规进行清理,促进党内法规与国家法律的衔接与协调。

  《中华人民共和国立法法》(2015年修正)明确规定立法应当“坚持中国共产党的领导”,为与此衔接,党内应在《关于加强党领导立法工作的意见》的基础上制定《中国共产党领导国家立法工作条例》,进一步详细规定党领导立法工作的原则、方法、内容和程序;国家立法机关中的党组织应积极发挥党在立法机关中的领导核心作用,在协调小组的框架内,充分发挥其联系党和立法机关的纽带作用,发挥其既熟悉党内法规、又熟悉国家法律的优势,在国家立法工作中依照法定程序,将党的意志、决议转化为国家法律,实现国家法律与党内法规的衔接与互动。

  (二)党内法规和国家法律实施中的协调

  党内法规和国家法律一般在各自适用范围内分别实施,并行不悖,是实现治国理政依据的“双轨制”。而在二者衔接和交叉的领域(主要是对党员干部违纪违法案件的查办以及重要人事任免等方面),则需要协调小组按照合理合法的程序进行协调。

   1.对党员干部违纪违法案件的查办

  党员干部违纪违法行为多涉及腐败问题。目前,从中央到地方都设有反腐败协调小组,部分地方党的纪律检查机关和司法机关、以及部分行政执法机关建立了执纪执法联席会议制度,形成了一套行之有效的案件查办协调机制,对协调查办违纪违法案件起到了重要作用。澳门皇家赌场55533网址当前正在开展监察体制改革,党的十九大要求“组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公”。这一新的国家监察体制整合了现有的多种反腐败力量,使党员干部违纪违法案件查办的协调工作更加便利,同时使反腐败对象覆盖了党内外所有行使公权力的公职人员,这也使案件查办的协调工作变得更加重要。

  党内法规与国家法律协调小组应配合反腐败协调小组、执纪执法联席会议以及国家监察机关进行违纪违法案件查办工作的协调;在现有的办案协调机制基础上,依法推动制定和实施统一、规范的协调办案规章制度;推动建立多部门参与的、统一的、信息化的公职人员违纪违法信息采集、报送、共享、通报和处理平台,并负责平台的日常管理运作事宜;组织相关部门和专家研究、解决案件查办程序中存在的一些疑难问题,如留置制度与拘留制度的协调与衔接等。

2.重要人事任免

  《决定》提出:要“善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员”。2014年,中共中央印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》,进一步规范了党政领导干部选拔任用制度,对党政干部的任免程序作出了较为详尽的规定。党内法规与国家法律协调小组在选拔任用党政领导干部的动议、民主推荐、考察、讨论决定、任职等程序中,应积极协调相关党规与国法在实践中的适用,解决实践中在规范适用方面的冲突。要坚持党对干部任免工作的领导,协调小组应协调好相关国家机关的党组织,发挥好国家机关内党组织的领导核心作用,通过其党组织贯彻落实党委对相关国家机关的人事任免决定。党对干部选拔任免工作的领导应依法进行,协调小组要进一步完善党对国家机关等领导干部的选拔任免程序。

  (三)党内法规和国家法律评估中的协调

  《中国共产党党内法规制定条例》规定,党内相关部门可以根据职权对党内法规实行情况、实施效果开展评估。评估是提高党内法规质量、完善党内法规体系的重要手段。协调小组不仅承担党规与国法相协调和衔接的任务,也承担着党内法规内部相协调的任务;协调小组不仅在党内法规的制定、实施中作为“枢纽站”,在评估中也应当承担“枢纽站”的角色。协调小组应与党内相关部门进行协商,确立各类党内法规实行实施评估的主体,规划开展评估的时间和阶段,协调党内相关部门制定具体的评估工作规范,协调解决各部门在评估实践工作中的冲突,并应当主持进行党内法规与国家法律的衔接和协调性评估。在组织和协调党内法规的评估工作中,协调小组应积极借鉴国家法律对实行情况、实施效果的评估制度,协调小组还应当组织相关国家机关内的党组织参与和支撑评估工作。条件成熟时,协调小组还可以通过立法机关党组先容推广党内法规评估工作的经验,推动国家法律评估机制的完善。

 

  建立完善党内法规与国家法律协调的长效机制对协调推进“四个全面”战略具有重大意义。本文试图构建一个系统的、可操作的党内法规与国家法律长效协调机制。党内法规与国家法律的协调应坚持党的领导、遵守宪法和法律、广泛吸纳人民群众参与。建议在中央和地方层面成立“党内法规与国家法律协调小组”,作为党内法规与国家法律协调工作机构,依照规范的程序,负责统筹推进党内法规和国家法律的衔接与协调事宜,负责维护党内法规与国家法律的一致性,完善党内法规与国家法律的衔接等工作。

参考文献:

1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N.人民日报,2014-10-29.

2]韩强.党内法规与国家法律的协同问题研究[J.理论学刊,201512.

3]秦前红,苏绍龙.党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径[J.法律科学,201605.

4]操申斌.党内法规与国家法律协调路径探讨[J.探索,201002.

5]罗许生.国家治理现代化视阈下党内法规与国家法律衔接机制建构[J.中共福建省委党校学报,201606.

6]刘雪斌,蔡建芳.论党内法规和国家法律的衔接和协调——以反腐败领域的法律法规为例[J.长白学刊,201503.

7]习大大.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[N.人民日报,2014-09-06.

8]习大大.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话[N.人民日报,2016-07-02.

9]习大大总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神、全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表重要讲话[N.人民日报,2015-02-03.

10]中央党内法规工作联席会议制度建立[N.人民日报,2015-08-25.

11]秦前红.论党内法规与国家法律的协调衔接[J.政治评论,201605.

【责任编辑赵春】

 

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